Introduzione

La distribuzione del gas naturale è un’attività regolata, in monopolio territoriale, che richiede neutralità, trasparenza ed efficacia nei confronti delle imprese di vendita, nonché efficienza nella gestione per collaborare a contenere i costi e quindi le tariffe di distribuzione ai clienti finali”.

Secondo quanto disposto dal D. Lgs 164/2000 la distruzione del gas è un servizio pubblico affidato esclusivamente mediante gara per periodi non superiori ai 12 anni. Gli Enti Locali hanno un ruolo di indirizzo, vigilanza, programmazione e controllo. Il gestore del servizio sono regolati da appositi contratti di servizio, le reti, nonché gli impianti e le dotazioni dichiarati reversibili, rientrano nella piena disponibilità dell’ente locale. Gli obblighi delle imprese di distribuzione sono: dispacciamento, obbligo di allaccio, risparmio energetico, accertamenti sicurezza impianti utenza.

L’attività del servizio di distribuzione rientra  tra i servizi primari del settore energetico e ambientale.

Il gas arriva oggi in quasi tutte le case (23 milioni di utenze), alimenta l’industria e permette la produzione elettrica nel mix energetico italano. Le prospettive di scenario, sebbene siano in atto molti investimenti in altri settori energetici (rinnovabili, efficienza energetica, mobilità sostenibile), confermano che la dipendenza dal gas naturale sarà ancora tale nei prossimi decenni.

Le infrastrutture sono all’avanguardia normativa e diffuse pur tuttavia verso il termine della vita utile. Il quadro delle regole, pur con gli inevitabili distinguo, è ben strutturato e funzionale. I gestori sono preparati ed efficienti. Gli enti di indirizzo e controllo operano con assiduità e competenza.

Oggi il sistema infrastrutturale del gas ha necessità di una riqualificazione e di un nuovo sviluppo, coerente e in sintonia con le altre fonti e utilizzazioni energetiche.

La riforma del settore del Gas Naturale, già indirizzata dalla Commissione Europea a metà degli anni ’90 fu recepita dal Decreto legislativo 164/2000  ed avviata con in Decreto Legge 159/2007

Facendo seguito a tali indirizzi legislativi il D.M. 22/2011 definisce le modalità ed i criteri di assegnazione del servizio a livello di Ambito Territoriale (gli ATEM) da individuarsi tramite la gara. Da allora, tra il 2015 ed il 2016, solo una quindicina di Stazioni Appaltanti ha pubblicato il Bando di gara, con cinque gare d’appalto avviate. Negli ultimi due anni non è stata avviata alcuna gara.

La riorganizzazione degli affidamenti del servizio, in tale contesto,  è pertanto un elemento cardine per consentire il rinnovo delle infrastrutture, il permanere della sicurezza e dell’affidabilità, della qualità e della garanzia del servizio a 23 milioni di consumatori, della continuità del lavoro per circa 20.000 impiegati, del contributo delle reti per raggiungere gli obiettivi della COP 21 per contenere le emissioni clima-alteranti. L’attrattività di investimenti previsti è dell’ordine di circa 15 miliardi di €.

Attualmente  solo 14 Stazioni Appaltanti hanno pubblicato il Bando di gara e solo due hanno completato l’iter di assegnazione.Nel riaffrontare questo argomento ci si chiede dunque:

  • quali sono le reali barriere che rallentano l’attuazione della regolazione?
  • Come (e chi) si dovrebbe intervenire per dare un impulso definitivo al procedimento?
  • Come evitare futuri incidenti di percorso?
  • Cosa può quindi rendere possibile l’avvio sistematico delle Gare d’Ambito e rilanciare un’iniziativa industriale di significativo spessore?

È confermato che vincoli amministrativi ingiustificati e regole poco chiare continuano a condizionare negativamente l’attività degli enti Locali e delle imprese. La stratificazione di norme, la sovrapposizione di adempimenti, la pluralità di soggetti pubblici regolatori, i tempi lunghi e incerti dei procedimenti amministrativi rappresentano i fattori che maggiormente contribuiscono a creare un contesto sfavorevole.

Il gas naturale in Italia

Il ciclo industriale del gas naturale è normalmente inteso dalla produzione (coltivazione) sino alla distribuzione finale ai consumatori.  La produzione: attività estrattiva, il cracking, l’esplorazione di nuovi giacimenti,

  • L’eventuale manifattura: biogas, distillazione, ecc.
  • Il trasporto transnazionale, tramite gasdotti o navi metaniere
  • I rigassificatori portuali (nel caso di utilizzo trasporto via mare)
  • La rete di trasporto nazionale in alta pressione.
  • Lo stoccaggio sotterraneo per la gestione delle riserve
  • Il trasporto locale o distribuzione (rete e impianti)
  • Le attività di vendita all’ingrosso dai produttori ai dettaglianti
  • La vendita al dettaglio ai clienti finali.
  • L’indotto dei servizi, della componentistica, delle tubazioni e raccordi, degli impianti, dei sistemi di controllo, dei misuratori.

L’Italia è uno dei maggiori paesi al mondo ad utilizzare il gas naturale come principale veicolo di fonte energetica. La crescita della domanda finale è stata accompagnata da un adeguato aumento delle importazioni; continua invece il trend di riduzione della produzione nazionale. Nel2016 i clienti del gas in Italia sono 23.572.000. I consumi domestici, contano molto in termini di clienti (48,7%), ma assorbono solo il 6,1% del gas complessivamente distribuito. Più della metà dei clienti (il 53,5%) utilizza il gas contemporaneamente per il riscaldamento e per la cottura dei cibi e/o la produzione di acqua calda sanitaria. Occorre considerare che con lo sviluppo del mercato libero si è notevolmente ampliata la gamma delle offerte dei venditori ai clienti finali, che possono quindi scegliere tra pacchetti molto diversi tra loro L’andamento del prezzo del gas per le famiglie italiane può essere valutato anche in confronto con i principali Paesi europei, utilizzando gli indici dei prezzi al consumo armonizzati raccolti dall’Eurostat. La spesa per la materia prima (comprensiva dei costi di vendita) incide sul prezzo complessivo del gas per il 41%, i costi per l’uso delle infrastrutture di trasporto, distribuzione e misura per il 17%, mentre gli oneri di sistema (perequazione della vendita al dettaglio, morosità per i servizi di ultima istanza e interventi per il risparmio energetico e lo sviluppo di fonti rinnovabili) rappresentano il 3%.

A partire dagli anni ’70 tutte le reti e gli impianti sono poi state “metanizzate”, rinnovando significativamente il sistema delle infrastrutture. Da alcuni decenni, il trasporto e la distribuzione del gas naturale, sono diffuse sul territorio in modo capillare e l’eccellenza delle nostra industria di settore è ampiamente riconosciuta nel modo intero.

Per attività di distribuzione si intende la consegna del gas naturale ai clienti finali attraverso reti di gasdotti locali integrati funzionalmente. Tecnicamente l’impianto di distribuzione è costituito dall’insieme di punti di consegna da parte della Rete di Trasporto, dalla stessa rete fino ai punti di fornitura dei clienti finali. I clienti finali, non essendo in questo caso collegati direttamente con la rete di trasporto, sono definiti clienti indiretti.

L’Italia è ai primi posti per estensione e diffusione del sistema delle reti di distribuzione del Gas, dopo la Germania, l’Italia è la nazione con la maggiore lunghezza di rete in Europa.

La distribuzione di gas naturale in Italia avviene per mezzo di 260.043 km di rete di cui il 58%  risulta in bassa pressione, il 41% in media pressione e l’1% in alta pressione.  Oltre alle reti, la distribuzione del gas avviene per mezzo di circa 6.600 cabine e quasi 99.000 gruppi di riduzione finale. Il 58% delle reti (151.700 km) è collocato al Nord, il 23% (59.500 km) al Centro e il restante 19% (48.900 km) si trova nel Sud e in Sicilia. Gli operatori attuali sono oltre 220.

La riforma del settore della distribuzione gas

Il mercato europeo dell’energia, e nello specifico anche quello del gas naturale, fin dalla sua nascita è stato caratterizzato da monopoli verticalmente integrati. In Italia, ENEL ed ENI per oltre 40 anni sono stati gli operatori di riferimento. La sola eccezione nazionale a tale concentrazione  è stata quella della Distribuzione del gas, dove, sebbene il leader fosse Italgas, controllata di ENI, le quote di mercato sono sempre state molto frammentate.

Le norme europee dagli inizi degli anni ’90 perseguono l’obiettivo di creare un unico mercato concorrenziale. La liberalizzazione del mercato del gas viene confermata con la Direttiva Europea 30/1998, successivamente aggiornata e sostituita dalla 55/2003.   In Italia, il recepimento della Direttiva per il settore del Gas e l’apertura alla concorrenza ebbero inizio con il Decreto legislativo 164/2000.  

Secondo tale decreto l’attività di distribuzione di gas naturale è un’attività di servizio pubblico. Il servizio deve essere affidato mediante gara per periodi non superiori a dodici anni. Gli enti locali che affidano il servizio, anche in forma associata, svolgono attività di indirizzo, di vigilanza, di programmazione e di controllo sulle attività di distribuzione, ed i loro rapporti con il gestore del servizio sono regolati da appositi contratti di servizio. Le disposizioni in materia di concorrenza e qualità dei servizi essenziali nel settore della distribuzione del gas sono determinate decreto legge 159/2007 che demanda al ministero competente di redigere i criteri di gara e di valutazione dell’offerta per l’affidamento del servizio di distribuzione gas tenendo conto in maniera adeguata, oltre che delle condizioni economiche offerte, e in particolare di quelle a vantaggio dei consumatori, degli standard qualitativi e di sicurezza del servizio, dei piani di investimento e di sviluppo delle reti e degli impianti. I Decreti Ministeriali che determinato i 177 ATEM risalgono al 2011.

Distribuzione del Gas: ideazione e normazione delle Gare d’Ambito

Fin dagli anni ’60 i Comuni effettuavano l’affidamento del servizio di distribuzione e vendita con proprie risorse o affidandosi ad aziende municipalizzate o consorzi o concessionari privati, senza fare ricorso alle gare. Gli Enti Locali hanno stipulato contratti di concessione, con durata anche oltre i 40 anni, anche per permettere il recupero degli investimenti.

In attuazione al suddetto susseguirsi di norme sono stati emanati i seguenti provvedimenti volti a definire le nuove regole del settore:

  • Decreto ministeriale  19 gennaio 2011 che determina in 177 il numero degli Atem (Ambiti Territoriali Minimi) della distribuzione del gas naturale (GU n. 74 del 31.3.2011);
  • Decreto ministeriale 18 ottobre 2011 contenente l’elenco dei Comuni appartenenti a ciascun Atem (GU n. 252 del 28.10.2011);
  • Decreto Ministeriale 226/2011 recante il Regolamento sui criteri di gara e la valutazione delle offerte per l’affidamento del servizio. vale la pena ricordare due ulteriori modifiche al DM 226/2011: Decreto Ministeriale 106/2015, e Decreto Legge 210/2015 recante la proroga di termini previsti da disposizioni legislative.

Il Decreto Ministeriale 226/2011 definisce quindi la riforma del settore della distribuzione del gas naturale, che prevede l’assegnazione delle concessioni mediante gara unica in ciascuno dei 177 Ambiti Territoriali Minimi (Atem). Il regime regolatorio presenta  le seguenti caratteristiche:

  • Riorganizzazione dell’attività di distribuzione gas su base d’ambito;
  • Regolazione del valore di rimborso impianti;
  • Definizione del regime della proprietà degli assets;
  • Regolazione della copertura delle spese di gara
  • Obblighi per i gestori uscenti di fornire i dati necessari alla gara;
  • Regolazione del livello occupazionale
  • Ridefinizione dei criteri di remunerazione per i comuni e per le stazioni appaltanti/o soggetti che gestiscono i rapporti con il gestore;
  • Omogeneizzazione delle modalità di gara (bando e disciplinare di gara-tipo);
  • Standardizzazione dei rapporti col gestore (contratto di servizio tipo).

Nelle more di una transizione mente complessa, seguono numerosi aggiustamenti, note e chiarimenti. In merito ad un nodo cruciale, la valorizzazione degli asset, il Ministero (MISE) emise le Linee guida sui criteri e modalità per la valutazione del valore di rimborso degli impianti di distribuzione del gas naturale. L’ARERA pubblica le previste Deliberazioni, tra cui assumono particolare rilievo la regolazione tariffaria e quella del valore di rimborso ai gestori e/o a Comuni uscenti.

Le gare avrebbero dovuto svolgersi, a cominciare dal 2014 fino al 2017 ed organizzate in 7 scaglioni temporali. Quanto sopra, auspicato dal legislatore come ben noto, e qui siamo all’oggi, non è accaduto.

La procedura di gara prevista dal DM 226/11: ruolo di Comuni e Stazioni Appaltanti.

Il Decreto Ministeriale 226/2011, successivamente aggiornato con il Decreto Ministeriale 106/2015 regola i criteri di gara per l’individuazione del gestore cui affidare, per 12 anni, la concessione del servizio di distribuzione per ciascuno degli ATEM. I compiti dei Comuni di ciascun ATEM, che si radunano in forma consorziata sono i seguenti:

  • Redigere e sottoscrivere la Convenzione che regola il Governo dell’ATEM
  • Individuare la Stazione Appaltante SA
  • Demandare alla Stazione Appaltante il compito di rappresentarli in forma associata
  • Fornire i dati alla Stazione appaltante per predisporre la documentazione di gara
  • Coadiuvare la Stazione appaltante nell’ambito della propria attività

Le attività della Stazione appaltante sono finanziate dal corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara (Massimo pari a 600.000 €). Nell’ambito della fase di redazione della documentazione, i singoli Comuni dell’ATEM sono preposti a istruire:

  • Stato di consistenza degli impianti esistenti sul proprio territorio
  • Definizione del valore di rimborso da corrispondere al gestore uscente e individuazione delle quote di proprietà degli impianti
  • Documentazione necessaria alla predisposizione degli atti di gara
  • Individuazione degli interventi di ampliamento/ammodernamento della propria rete che costituiranno il contenuto della gara

La Stazione Appaltante bandisce, gestisce ed aggiudica la gara per l’affidamento del servizio di distribuzione in tutti i comuni dell’Ambito e funge da controparte del contratto di servizio.

I compiti assicurati dalla SA sono di fatto i seguenti:

  • Formalizzare la richiesta di trasmissione dei dati ai Gestori uscenti ed ai Comuni.
  • Elaborare le “Linee programmatiche d’Ambito” da inviare ai Comuni per omogeneizzare la raccolta degli “Elementi programmatici di sviluppo”
  • Predisporre le modalità di organizzazione della raccolta e registrazione informatizzata dei dati
  • Monitorare le risposte rispetto ai tempi ed alla completezza delle informazioni;
  • Verificare la completezza e congruenza dati e segnalare eventuali criticità agli Enti locali
  • Predisporre il Piano di Sviluppo e il BANDO con relativa documentazione e Disciplinare
  • inviare nota giustificativa all’AEEG in caso di scostamenti dal bando e dal disciplinare tipo
  • Nominare la Commissione di gara (5 commissari)
  • Condurre la Commissione e aggiudicare la gara
  • Avviare il rapporto con il gestore aggiudicatario

Con l’avvio della Gestione del Servizio, della durata pari a 12 anni, il Comune ottiene in seguito la seguente remunerazione finanziaria:

  • Remunerazione Capitale Investito a tasso fisso su quota rete pubblica.
  • Remunerazione della S.A.: una tantum (copertura oneri di gara ex AEEG) e annualmente: rimborso forfettario attività di controllo e vigilanza (1% dei costi di capitale
  • Fino al 5% Capitale di Località + quota ammortamento annuale
  • TOSAP/COSAP (sulla quota di rete del gestore)
  • Monetizzazione anticipata TEE offerti in gara

Il cronoprogramma per lo svolgimento delle gare

Nella versione originaria, il Regolamento gare conteneva un cronoprogramma per lo svolgimento delle gare, cadenzato sulla base delle date limite previste per l’intervento sostitutivo della Regione, in caso di mancato avvio della gara da parte dei Comuni. Secondo tale cronoprogramma, le gare per l’affidamento del servizio nei 177 ATEM, avrebbero dovuto svolgersi in un arco temporale di 3 anni a partire dal 2012, declinate in 8 raggruppamenti.

Gli ambiti sono stati riorganizzati in cluster. Ogni Cluster aveva una sua scadenza di emissione. L’organizzazione del cronoprogramma in differenti gruppi avrebbe consentito ai concorrenti di organizzare le proprie risorse per formulare le offerte.  Su 177 Bandi attesi, risultano censite quindi solo 14 situazioni, di cui solo 4 gare effettivamente avviate ed in significativo stato di avanzamento. Qualche considerazione la si può desumere dai   Bandi di gara per l’affidamento in concessione del servizio di distribuzione del gas naturale che sono stati pubblicati da parte delle rispettive Stazioni Appaltanti tra la fine del 2015 e il 2016. I termini per il ricevimento delle offerte o delle domande di partecipazione dalla data di pubblicazione del bando variano da 2 mesi (Massa Carrara) a 10 mesi (Perugia 2), quelli per l’affidamento del servizio dalla data di ricevimento delle offerte variano da 3 mesi (Perugia 2) a 12 mesi (Monza e Brianza 1). I punteggi per le tre sezioni di valutazione sono mediamente discostati da quelli definiti nel Disciplinare Tipo allegato al D.M. 226/2011:

  • Offerta Economica –28 punti
  • Offerta Tecnica – 45 punti
  • Offerta Sicurezza e Qualità – 27 punti

Gli elementi caratterizzanti il singolo bando e disponibili in fase di pubblicazione, sono:

  • il VIR (Valore Industriale Residuo)
  • Il Valore complessivo del bando nei 12 anni dell’affidamento
  • Il valore annuo del servizio
  • Il valore degli investimenti posti “a base di gara”

Nella documentazione ad oggi disponibile i valori sono così variabili

  • VIR: tra i 60 milioni ed i 570 milioni di €
  • Valore del Bando: tra gli 80 milioni ed il 1.370.000 milioni di €